* 사건 : 서울행정법원 제12부 판결 2023구합67989 부당노동행위구제재심판정취소
* 원고 : A
* 피고 : 중앙노동위원회위원장
* 피고보조참가인 : B
* 변론종결 : 2024.05.02.
* 판결선고 : 2024.06.27.

【주 문】

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

【청구취지】

중앙노동위원회가 2023.5.10. 원고와 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다) 사이의 중앙2023부노○○ 한국철도공사 부당노동행위 구제 재심신청 사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.

【이 유】

1. 재심판정의 경위

가. 원고는 참가인에 소속된 근로자를 조직대상으로 하여 2017.2.14. 설립된 조합원 수 약 2,300명의 노동조합으로, 가입한 상급단체는 한국노동조합총연맹이다.

나. 원고는, 참가인이 2022.12.16. 참가인에 소속된 근로자의 2/3 이상(전체 소속 근로자의 약 87%)을 대표하는 노동조합인 C(이하 ‘소외 노동조합’이라 한다)와 2022년도 단체협약(이하 ‘이 사건 단체협약’이라 한다)을 체결하면서 아래와 같은 유니온 숍 조항을 포함한 것이 원고에 대한 지배·개입의 부당노동행위라고 주장하며 구제신청을 하였다.
서울지방노동위원회는 2023.2.13. 위와 같은 참가인의 단체협약 체결 행위를 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제81조제1항제2호에서 금지하는 지배·개입의 부당노동행위에 해당하지 않는다고 보아 신청을 기각하였다.

다. 원고는 초심판정에 대해 재심을 신청하였고, 중앙노동위원회 역시 2023.5.10. 참가인의 이 사건 단체협약 체결 행위는 부당노동행위라고 볼 수 없다며 기각하였다(중앙2023부노○○, 이하 ‘이 사건 재심판정’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을가 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다. <별지 생략>

3. 이 사건 재심판정의 위법 여부

가. 원고의 주장

유니온 숍 협정 체결을 허용하고 있는 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항으로 인해 지배적 노동조합은 갈수록 거대해지고 원고와 같은 소수 노동조합은 상대적으로 조직 확대가 어려운 실정인바, 복수노조 체제에서 위 조항은 근로자의 노동조합선택권이나 소수 노동조합의 단결권을 제약할 뿐 아니라, 소수 노동조합을 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로 위헌이다. 참가인이 노동조합법 제81조제1항제2호 단서조항에 근거한 이 사건 단체협약 체결로 소외 노동조합의 조직강제를 용인하는 것은 허용될 수 없으므로, 이는 원고에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

나. 판단

살피건대, 앞서 본 사실에 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들에 비추어 보면, 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항이 원고의 단결권, 평등권 등을 침해하여 위헌이라고 볼 수 없으므로, 위 조항이 위헌임을 전제로 한 원고의 주장은 이유 없다.

1) 노동조합법 제81조제1항제2호의 체계

노동조합법 제81조제1항제2호 본문은 ‘근로자가 어느 노동조합에 가입하지 아니할 것 또는 탈퇴할 것을 고용조건으로 하거나 특정한 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 경우’, 즉 이른바 반조합계약을 부당노동행위로 규정하여 사용자가 근로자의 단결을 방해하는 것을 금지하고, 또한 특정 노동조합에 의한 제한적 조직강제를 원칙적으로 금지하여 개별근로자의 단결권(단결하지 아니할 소극적 단결권 및 단결선택권)을 보호하고 있다.

한편 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항은 노동조합이 당해 사업장에 종사하는 근로자의 2/3 이상을 대표하고 있을 때에 한하여 근로자가 ‘그 노동조합의 조합원이 될 것’을 고용조건으로 하는 단체협약의 체결은 부당노동행위에서 제외하는 한편(제81조제1항제2호 단서 전단), 이 경우에도 사용자로 하여금 근로자가 그 노동조합에서 제명된 것 또는 그 노동조합을 탈퇴하여 새로 노동조합을 조직하거나 다른 노동조합에 가입한 것을 이유로 근로자에게 신분상 불이익한 행위를 할 수 없도록 규정하고 있다(제81조제1항제2호 단서 후단).

이처럼 노동조합법 제81조제1항제2호는 개별근로자의 단결권을 보호하는 것을 원칙으로 하되, 근로자 전체의 근로조건 향상과 밀접한 노동조합의 교섭능력을 증진할 목적에서 당해 사업장 전체 근로자의 2/3 이상을 대표하는 특정 노동조합에 의한 제한적 조직강제는 예외적으로 허용함으로써 개별근로자의 단결선택권과 소극적 단결권을 일정 정도 제한하는 한편, 제한적 조직강제의 예외적 허용에 관한 한계 또한 명시적으로 규정하여 개별근로자의 단결권과 노동조합의 적극적 단결권(조직강제권)이 조화를 이루도록 규정하고 있다.

2) 구 노동조합법 제81조제2호 단서에 대한 헌법재판소의 판단과 현행 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항의 연혁

가) 구 노동조합법(2006.12.30. 법률 제8158호로 개정되기 전의 것) 제81조제2호 단서는 ‘노동조합이 당해 사업장에 종사하는 근로자의 3분의 2 이상을 대표하고 있을 때에는 근로자가 그 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 단체협약의 체결은 예외로 하며, 이 경우 사용자는 근로자가 당해 노동조합에서 제명된 것을 이유로 신분상 불이익한 행위를 할 수 없다’고 규정하고 있었는데, 이에 관하여 헌법재판소는 다음과 같은 이유로 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다[헌법재판소 2005.11.24. 선고 2002헌바95·96, 2003헌바9(병합) 결정 참조].
나) 노동조합법이 2006.12.30. 법률 제8158호로 개정되면서 구 노동조합법 제81조제2호 단서 후단이 ‘이 경우 사용자는 근로자가 그 노동조합에서 제명된 것 또는 그 노동조합을 탈퇴하여 새로 노동조합을 조직하거나 다른 노동조합에 가입한 것을 이유로 근로자에게 신분상 불이익한 행위를 할 수 없다’는 것으로 개정되었고[다만 위 법률 제8158호 부칙 제1조에 의하여 2010.1.1.부터 시행되도록 규정되었다가, 2010.1.1. 법률 제9930호로 위 법률 제8158호의 부칙 제1조가 개정되어 시행시기가 복수노조체제가 기업단위까지 전면적으로 허용되는 2011.7.1.로(2010.1.1. 법률 제9930호 부칙 제7조제1항) 유예되었다], 그 내용이 현재까지 유지되고 있다.

3) 헌법 제33조제1항이 보장하는 단결권의 성격과 내용, 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항의 취지 등

아래에서 보는 근로3권의 다층적·복합적 기본권으로서의 성격, 헌법 제33조제1항의 지위와 헌법 체계, 다른 기본권과의 관계, 노동조합의 적극적 단결권을 보장하여야 할 규범적·현실적 필요성 등을 고려할 때, 복수노조가 전면적으로 허용되는 현행 노동조합법 하에서도 헌법 제33조제1항 및 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항에 대해 노동조합의 적극적 단결권을 강조하는 해석이 여전히 타당하다.

가) 헌법 제33조제1항은 근로조건의 향상을 위한 것으로, 근로자 개인의 단결권만이 아니라 근로자의 단결권에 의해 조직된 단결체 자체의 존립과 활동에 대한 권리까지 보장하는 이중적 기본권이라 할 수 있다(헌법재판소 1999.11.25. 선고 95헌마154 결정 취지 참조). 헌법 제33조제1항의 단결권은 그 체계상 헌법 제21조제1항이 보장하는 결사의 자유에 대한 특수한 기본권으로, 근로조건의 향상이라는 특별히 보호되는 영역에서 행사되는 한 강화된 보장 정도를 가진다.

나) 헌법 제33조가 보장하는 근로3권은 사회권적 성격을 띤 자유권으로, 이러한 근로3권의 성격은 국가가 단지 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐이 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을 필요로 한다(헌법재판소 1998.2.27. 선고 94헌바13등 결정, 헌법재판소 2018.8.30. 선고 2015헌가38 결정 등 참조). 근로3권의 사회권적 성격으로 말미암아 국가는 노사 간의 세력균형이 이루어지고 근로3권이 실질적으로 기능할 수 있도록 필요한 입법적·행정적 조치를 취할 의무가 있다(위 94헌바○○ 결정). 그러한 국가의 기본권보장의무 중 헌법 제33조제1항에 따라 노동조합의 적극적 단결권을 입법으로 실질화·구체화한 것이 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항이다.

다) 경제적·사회적 약자인 개별근로자는 근로조건 개선에 있어서 단체결성을 통한 근로자 이익의 주장과 관철에 의존하고 있으므로, 노동조합과 같은 근로자단체결성을 통하여 집단으로 사용자에게 대항함으로써 비로소 사용자와 대등한 세력을 이루어 근로조건의 형성에 영향을 미칠 수 있다. 이와 같이 근로3권은 헌법이 추구하는 실질적 평등과 사회적 정의가 노사관계에서 실현될 수 있도록 뒷받침하고, 궁극적으로 ‘일할 환경에 관한 권리’ 등 근로조건 향상을 보장해 주는 수단으로서 인간다운 생활을 할 수 있는 제도적 장치로서의 기능도 함께 가진다.

라) 유니온 숍 협정을 허용하는 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항은 근로조건 획득을 주된 목적으로 하는 노동조합의 조직강제의 일환으로서 조직 유지와 강화를 통한 교섭력 증대와 아무런 희생과 비용을 부담하지 않고 노동조합이 획득한 향상된 근로조건의 이익에 비조합원이 무임승차하는 것을 방지하기 위한 것인데, 2022년 기준 우리나라의 노동조합 가입률이 불과 13.1%로 높지 않다는 점에 비추어 보면, 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항을 통한 노동조합의 조직강제의 필요성은 여전히 인정된다고 할 수 있다.

4) 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항이 과잉금지원칙에 위배되어 소수 노동조합의 단결권 등 및 평등권을 침해하는지

가) 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항은 복수노조 체제 하에서도 노동조합에 적극적으로 가입할 의사가 없는 근로자로 하여금 당해 사업장에 종사하는 근로자의 2/3 이상을 대표하는 지배적 노동조합에 일단 가입하도록 함으로써 노동조합의 조직을 확대하고 단결력과 단체교섭력을 강화하여 더 대등한 노사자치 질서를 형성하려는 것으로서 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 특정한 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 단체협약 체결을 허용하는 것은 그 목적을 달성하기 위한 적절한 수단으로 볼 수 있다.

한편 이러한 단체협약을 적법·유효하게 체결할 수 있는 노동조합을 앞서 본 것처럼 지배적 노동조합으로 한정하면서, 2010.10.1. 개정을 통해 지배적 노동조합에서 제명된 경우뿐만 아니라 탈퇴하여 새로운 노동조합을 조직하거나 다른 노동조합에 가입하는 경우에도 그 근로자에 대하여 해고 등 신분상 불이익을 줄 수 없도록 함으로써 복수노조 체제에서의 근로자의 노동조합 선택의 자유 및 소수 노동조합의 단결권 제한을 최소화하여, 위와 같이 제한되는 기본권과 단결권 강화라는 노동조합의 현실적 필요성 사이에 균형을 도모하고 있다.

나) 나아가 복수노조 체제 하에서 소수 노동조합에까지 조직강제를 허용할 경우 자칫 반조합의사를 가진 사용자가 다수 근로자의 단결권을 제약하는 도구로 악용할 우려도 있는 점 등을 고려할 때, 지배적 노동조합 및 그 조합원에 비하여 소수 노동조합에 대한 차등적 취급은 합리적인 이유가 있다. 더욱이 아래에서 보는 대법원의 해석에 의하여 지배적 노동조합뿐만 아니라 소수 노동조합에 가입한 근로자에 대하여도 유니온 숍 협정의 효력이 미치지 않게 되었으므로 지배적 노동조합과 소수 노동조합이 가지는 각 적극적 단결권은 규범적으로는 실질적인 차이가 없다고 할 수 있다.

다) 대법원은, 유니온 숍 협정이 체결되었다고 하더라도 지배적 노동조합이 가진 단결권과 마찬가지로 소수 노동조합의 단결권도 동등하게 존중되어야 함을 이유로, 유니온 숍 협정은 “근로자의 노동조합 선택의 자유 및 지배적 노동조합이 아닌 노동조합의 단결권이 침해되는 경우에까지 그 효력을 그대로 인정할 수는 없고, 유니온 숍 협정의 효력은 근로자의 노동조합 선택의 자유 및 지배적 노동조합이 아닌 노동조합의 단결권이 영향을 받지 아니하는 근로자, 즉 어느 노동조합에도 가입하지 아니한 근로자에게만 미친다고 보아야 한다. 따라서 신규로 입사한 근로자가 노동조합 선택의 자유를 행사하여 지배적 노동조합이 아닌 노동조합에 이미 가입한 경우에는 유니온 숍 협정의 효력이 해당 근로자에게까지 미친다고 볼 수 없고, 비록 지배적 노동조합에 대한 가입 및 탈퇴 절차를 별도로 경유하지 아니하였다고 하더라도 사용자가 유니온 숍 협정을 들어 신규 입사 근로자를 해고하는 것은 정당한 이유가 없는 해고로서 무효로 보아야 한다.”고 판시하여(대법원 2019.11.28. 선고 2019두○○○○○ 판결), 기존 근로자들은 물론 신규 입사한 근로자도 어느 노동조합에라도 가입하였다면 유니온 숍 협정의 효력이 미치지 않는다고 보아 근로자의 노동조합 선택의 자유가 제한되는 정도를 제한 해석하여 복수노조 체계 하에서 소수 노동조합의 단결권 보장을 도모하고, 지배적 노동조합과의 관계에서도 실질적으로 평등원칙과 형평에 부합하도록 헌법합치적으로 해석하고 있다.

이러한 해석에 의하면, 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항에 의해 허용되는 유니온 숍 협정은 지배적 노동조합에의 가입강제라는 제한적 조직강제에 그치는 것이 아니라 소수 노동조합에게도 효력이 미치는 일반적 조직강제로서 실질적으로 기능한다. 이 점에서 보더라도 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항에 근거한 유니온 숍 협정에 의하여 어떠한 노동조합에도 가입하지 않은 개별근로자의 소극적 단결권이 제한될 수 있음은 별론으로 하되(다만 앞서 본 헌법 제33조제1항 및 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항의 의미 및 노동조합을 통한 근로자의 협상력 강화라는 취지와 기능에 비추어 볼 때, 적극적 단결권 보장을 위하여 일정한 조직강제로 인한 소극적 단결권에 대한 제한은 용인될 수 있는 것으로 헌법에 위반되지 않는다고 할 것이다), 소수 노동조합인 원고의 단결권이 침해된다는 주장은 받아들이기 어렵다.

라) 2018.부터 2022.까지 참가인 전체 근로자 중 소외 노동조합의 조합원이 차지하는 비율은 89.16%에서 86.90%로 감소한 데 비하여, 원고를 포함한 소수 노동조합 및 노동조합 미가입자가 차지하는 비율은 10.84%에서 13.03%로 증가하였던 점 등에 비추어 보더라도, 원고 주장처럼 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항이 단수노조 시대의 산물로서 이로 인하여 현실적으로 소수 노동조합의 단결권을 침해하는 결과를 초래하였다고 단정하기도 어렵다. 유니온 숍 협정으로 인해 근로자가 신분상 불이익을 당하지 않으려면 어느 노동조합이든 가입하여야 하고, 그러한 경우 현실적으로 소수 노동조합보다는 지배적 노동조합에 가입할 가능성이 클 것이라는 점을 감안하더라도, 앞서 본 유니온 숍 협정의 취지 및 그에 의한 단일하고 결집된 교섭력을 통한 노사관계의 안정화 기능, 각 노동조합의 교섭력의 차이, 근로3권의 사회권적 성격 및 노사관계의 현실을 고려한 입법자의 형성의 자유 정도 등까지 고려하면, 단지 근로자들이 소수 노동조합보다 지배적 노동조합에 가입할 가능성이 높다는 사정만으로 노동조합법 제81조제1항제2호 단서 조항이 원고의 평등권을 합리적 이유 없이 침해하고 있다고 볼 수도 없다.

4. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.